Análisis de la etapa de implementación de la política pública de reforma agraria en Colombia en el contexto del desarrollo rural (1994-2010)

Resumen

Colombia ha tenido históricamente, el problema estructural de la concentración de la propiedad rural. En ese contexto, la Ley 160/1994 tuvo como propósito, realizar una reforma agraria mediante la institucionalidad del mercado. En ese contexto, teniendo en cuenta que desde su promulgación hasta el año 2010¸ hay un horizonte de tiempo importante, es necesario preguntarse, ¿de qué manera se ha implementado la política pública de reforma agraria? Se utilizó un enfoque metodológico social cualitativo, un diseño de muestreo no probabilístico y por conveniencia, mediante la selección de fuentes primarias definidas a partir de fuentes secundarias, y posteriormente se realizó un proceso de avalancha. Se utilizó el modelo de análisis de políticas públicas planteado por Knoefpel, Larrue y Varone, quienes postulan que el contenido y las características institucionales de una acción pública, son resultado de interacciones entre variables independientes de actores, recursos y reglas institucionales. Se caracterizaron y analizaron las variables dependientes, compuestas por planes de acción y actos de implementación. Posteriormente, se determinaron los déficits. Los resultados evidenciaron que los actores político-administrativos tuvieron poca articulación e integralidad, y el INCORA e INCODER, asumieron la ejecución de la política pública. Las instancias gubernamentales locales no se crearon en todo el país y tuvieron una operatividad limitada. Aumentó la concentración de la propiedad rural y así, los campesinos estuvieron marginados en el acceso a la propiedad rural, las comunidades indígenas, negras y afrodescendientes beneficiarias disminuyeron, los desplazados por la violencia beneficiarios tuvieron un incremento insuficiente con respecto a otros actores, y las ZRC se constituyeron, pero cayeron en el olvido. Los recursos canalizados estuvieron distribuidos de forma desigual, evidenciando limitaciones. Se identificaron reglas institucionales formales e informales determinantes en la política pública. Los planes de acción evidenciaron ser explícitos inicialmente y posteriormente extremadamente implícitos, diseñados para afectar mínimamente a los grupos objetivo, y para que los potenciales beneficiarios compitieran entre sí; presentaron un significativo grado de discriminación y tuvieron dos reestructuraciones en el APA. Los actos de implementación, estuvieron enmarcados por actos intermedios influyentes en la concreción de los mismos. Los mecanismos de negociación voluntaria y adquisición directa, se caracterizaron por tener una falta de concordancia, producto de fallas en su contenido institucional. La expropiación no se enmarcó en los Planes de Acción, y su funcionalidad fue mínima. La extinción de dominio constituyó un mecanismo complejo y burocratizado, debido a un contenido sustantivo demasiado procedimental. La titulación colectiva, tuvo cierta concordancia, aunque con un reducido contenido sustantivo e institucional en el marco de la política pública. Los grupos indígenas tuvieron una concordancia inicial y en los últimos años, disminuyó su contenido institucional. Las ZRC tuvieron contenido sustantivo e institucional pero las prioridades gubernamentales contribuyeron a su minimización. Así, se evidenciaron una serie de déficits imprevistos que afectaron negativamente la política pública. En conclusión, hubo una mínima implementación de la política pública de reforma agraria en Colombia durante el periodo de análisis (1994-2010), lo cual constituye uno de los principales problemas estructurales que impiden lograr un desarrollo rural en el país.

Resumen

Abstract Historically, Colombia has had the structural problem of concentration of rural property. In this context, Law 160/1994 had as purpose to do an agrarian reform with a market institution. Since its promulgation until 2010 constitute an important waiting time in order to make the question: has had an agrarian reform public policy implementation? Social-qualitative methodology and non-probability sampling with convenience sampling of primary sources defined with secondary sources, and avalanche process, were used. The public policy analysis model of Knoepfel, Larrue and Varone was used. They postulate that contents and institutional characteristics of public action are the result of interaction between independent variables of actors, resources and institutional rules. Dependent variables composed of action plans and implementation acts were characterized and analyzed. Then, implementation deficit was specified. The results show that political actors had a lack of coordination and integration so INCORA-INCODER had to implement the public policy. Local governmental instances were not created around the country and they had a limited functionality. The concentration of rural property was increased so farmers were marginalized from rural property, indigenous and afro-descendants beneficiary groups were lower, beneficiary displaced population increased insufficiently but other groups were lesser, and farming reserved zones were created but later were forgotten. The characterized resources were unequally distributed and they had limitations. Formal and informal institutional rules were identified and they were determinant in public policy. Action plans were initially explicit but then were extremely implicit, design in order to affect minimally target group and to create a competition between beneficiary groups; this plans had a significant discrimination grade and two APA restructuring. Implementation acts were intermedium acts that influenced its concretion. Voluntary negotiation and direct acquisition had a lack of concordance due to failures in the institutional content. Expropriation was not considered in action plans and had minimal functionality. Forfeiture was a complex and bureaucratized mechanism due to extremely procedural substantive content. Collective land property, has concordance but with a minimal substantive and institutional content in public policy context. Indigenous groups had an initial concordance but their institutional content was lower in the last years. ZRC had a substantive and institutional content but government priorities influenced in their minimization. The results show non-predicted implementation deficits that affected negatively the public policy. In conclusion, agrarian reform public policy implementation in Colombia during analysis period (1994-2010) was minimal and constitutes one of the main problems that prevent to assure a truly rural development in the country.